多年来，部分药品监管人员对生产经营药品的黑窝点采取了查封生产经营场所的行政强制措施。笔者作为一名曾经的药监系统老稽查，在理解监管人员心情的同时，也在作一点善意提醒：有关规定法律目前未作出可以查封药品生产经营场所的规定。

  药品领域的查封、扣押行政强制措施只规定在《中华人民共和国药品管理法》第一百条第二款。该条规定：“对有证据证明可能危害人体健康的药品及其相关材料，药监管理部门可以查封、扣押，并在七日内作出行政处理决定；药品需要检验的，应当自检验报告书发出之日起十五日内作出行政处理决定。”

  按照该规定，药品监管部门只能对“药品及其相关材料”予以查封、扣押，而且前提是“有证据证明可能危害人体健康”。“药品及其相关材料”是指生产、经营、使用的药品以及成品、半成品、原料、辅料、包装材料等，生产经营药品的黑窝点所涉及的生产经营场所，很难解释为“药品及其相关材料”。除了语义解释外，即便把“药品及其相关材料”解释为包括机器设备和生产经营场所，因为机器设备和生产经营场所不存在“危害人体健康”问题，该规定也难以类推到生产经营场所。所以药品监督管理部门按照目前法律规定，无权查封药品生产经营场所。

  该规定源于2001版药品管理法第六十五条，在执法实践中一直有较大争议。对于无证生产销售药品、非法渠道购药涉及的药品，是否属于“有证据证明可能危害人体健康”的情形，原国家食药监局曾在2006版《药品质量抽查检验管理规定》提出“应当采取查封、扣押等行政强制措施”“针对上述情形能提取适量物品作为查处的物证，不需要对该批药品进行检测验证”，2019版《药品质量抽查检验管理办法》未对此予以明确，对于能否查封生产经营场所也未予以回应。遗憾的是2019版药品管理法对该规定也没有要予以完善。这就造成了对生产经营药品的黑窝点查封生产经营场所存在法律障碍。

  可能是有关部门意识到了这一问题，拟在《药品管理法实施条例》中补充规定可以查封从事违法活动的场所。《药品管理法实施条例（修订草案征求意见稿）》第一百三十一条规定：“药监管理部门和其他部门在监督检查中可以行使下列职权：（一）进入药品研制、生产、经营、使用等活动场所以及为药品研制、生产、经营、使用提供相关这类的产品或者服务的生产经营场所，实施现场检查、抽取样品；（二）查阅、复制、查封、扣押药品研制、生产、经营、使用等文件和资料，以及相关合同、票据、账簿；或者要求其按照指定的方式报送与被调查事件有关的文件和资料；（三）查封、扣押涉及嫌疑违反法律或者有证据证明有几率存在安全风险隐患的药品，相关原料、辅料、非间接接触药品的包装材料和容器，以及用于违法活动的工具、设备；（四）查封从事违法活动的场所。”但作者觉得，这种打补丁的做法行不通。理由是，即使该规定出台，也与《行政强制法》相抵触：

  1.药品领域的查封扣押行政强制措施已经有法律予以设定，行政法规不能再设定。《行政强制法》第十条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”

  2.法律已经设定的行政强制措施，行政法规不能再扩大范围。《行政强制法》第十一条规定：“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。”也就是说，药品管理法规定了只能对“药品及其相关材料”予以查封扣押，《药品管理法实施条例》不能对行政强制措施的对象、条件、种类作扩大规定。

  鉴于以上原因，建议在查办生产经营药品黑窝点案件中，尽量规避查封生产经营场所，能采用扣押相关“药品及其相关材料”的行政强制措施来达到行政管理目的。教育与行政强制相结合是行政强制法规定的根本原则。同时，建议国家药监局按照《行政强制法》第十五条第二款规定，通过向人大常委会报送意见报告的方式，提请修订药品管理法。《行政强制法》第十五条规定：“行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。”